Grundlagen des Denkmalrechts

Der Denkmalschutz ist Sache der Bundesländer, weshalb es in Deutschland 16 verschiedene Denkmalschutzgesetze gibt. Insbesondere hinsichtlich der Begrifflichkeiten und auch bei manchen Abläufen gibt es einige Unterschiede zwischen den Bundesländern. In diesem Artikel beziehen wir uns auf das baden-württembergische Denkmalschutzgesetz (BWDSchG), weisen aber auch auf abweichende Regelungen in anderen Bundesländern hin.

Als Gegenstand des Denkmalschutzes legt § 2 Abs. 1 BWDSchG Folgendes fest:

Kulturdenkmale im Sinne dieses Gesetzes sind Sachen, Sachgesamtheiten und Teile von Sachen, an deren Erhaltung aus wissenschaftlichen, künstlerischen oder heimatgeschichtlichen Gründen ein öffentliches Interesse besteht.

Das öffentliche Interesse am Erhalt ist in allen Ländergesetzen zum Denkmalschutz als Voraussetzung für die Denkmaleigenschaft genannt, mal aus bestimmten „Gründen“ (z. B. Baden-Württemberg), mal aufgrund der „Bedeutung“ (z. B. Bayern). Welche Bereiche als bedeutsam für den Denkmalschutz aufgeführt werden, unterscheidet sich zwischen den Bundesländern. Teil aller Denkmalschutzgesetze sind die Bereiche Kunst und Wissenschaft; in fast allen Ländergesetzen werden auch (Heimat-)Geschichte sowie Städtebau genannt.

Damit ein Gebäude zum Baudenkmal erklärt werden kann, muss also zunächst einmal ein öffentliches Interesse an seinem Erhalt bestehen; und zwar aus bestimmten Gründen, also beispielsweise, weil das Gebäude ein Zeitzeugnis einer vergangenen Epoche darstellt. Darunter können etwa alle Bauwerke fallen, die in den vergangenen Jahrhunderten, in der Gründerzeit, dem Jugendstil, den 1920er-Jahren und der Zeit des Nationalsozialismus errichtet wurden. Entscheidend ist dabei aber nicht unbedingt das Alter; auch Gebäude aus den 1980er-Jahren können erhaltenswert im Sinne des Denkmalschutzes sein.

Das öffentliche Interesse am Erhalt kann auch aufgrund wissenschaftlicher, künstlerischer, städtebaulicher, volkskundlicher oder anderer Bedeutung gegeben sein; ob es besteht, entscheidet sich durch eine gerichtliche Nachprüfung. Das öffentliche Interesse meint an dieser Stelle nicht das Interesse der Gesamtbevölkerung, sondern das Interesse von Sachverständigen. In der Regel wird die Denkmaleigenschaft von den Landesämtern für Denkmalpflege beurteilt.

Auch Gebäudeteile wie Fenster und Türen, Treppenhäuser oder Fassaden können Denkmaleigenschaft besitzen. Oft sind daher nachträgliche Ein- und Umbauten (wie Dachgauben oder Aufzüge) problematisch, weil sie einen Eingriff in die Substanz des Baudenkmals darstellen. Unter Umständen kann für ein solches Vorhaben keine Baugenehmigung erteilt werden, wenn dadurch schwerwiegende Belange des Denkmalschutzes beeinträchtigt würden.

Auch hier unterscheiden sich die Regelungen in den einzelnen Bundesländern: Während ein Gebäude in Nordrhein-Westfalen beispielsweise förmlich von den Behörden unter Denkmalschutz gestellt werden muss, wenden die meisten Bundesländer ein sogenanntes deklaratives System an; damit ist ein Gebäude ein Denkmal, sobald die gültigen denkmalschutzrechtlichen Bestimmungen zutreffen. 

Eine Orientierungshilfe bieten Denkmallisten, über die fast alle Bundesländer verfügen. Eine rechtsgültige Grundlage stellen diese aber im Falle des deklarativen Systems nicht dar, denn durch dieses ist das Denkmal bereits geschützt, bevor es in die Liste aufgenommen wird. Im ungünstigsten Fall kann ein Bauherr also auch erst auf dem Weg der Klage – nachdem er keine Erlaubnis zum Abbruch oder zum Umbau erhalten hat – herausfinden, dass er Eigentümer eines Baudenkmals ist. Bei Unsicherheiten sollte daher stets die zuständige Denkmalschutzbehörde kontaktiert werden.

Das Denkmalschutzrecht gilt nicht nur für Einzelbauwerke, sondern kann auch eine Mehrheit von baulichen Anlagen betreffen. Wie diese bezeichnet wird, ist länderspezifisch. Im baden-württembergischen Denkmalschutzgesetz ist beispielsweise von „Gesamtanlagen“ die Rede (§ 19 Abs. 1 BWDSchG):

Die Gemeinden können Gesamtanlagen, insbesondere Straßen-, Platz- und Ortsbilder, an deren Erhaltung aus wissenschaftlichen, künstlerischen oder heimatgeschichtlichen Gründen ein besonderes öffentliches Interesse besteht, im Benehmen mit dem Landesamt für Denkmalpflege durch Satzung unter Denkmalschutz stellen.

In den Denkmalschutzgesetzen anderer Bundesländer werden derartige Anlagen auch als Ensemble, Denkmalbereich oder Denkmalzone bezeichnet. Der Denkmalstatus der Gesamtanlage ist unabhängig vom Denkmalstatus der Einzelgebäude; es kann also eine Gesamtanlage unter Denkmalschutz stehen, ohne dass ein einziges ihrer Einzelgebäude Denkmalstatus besitzt. Denkmalgeschützte Gesamtanlagen sind vor allem Altstadtbereiche, wie etwa die historische Altstadt von Freiburg im Breisgau.

Steht eine Gesamtanlage unter Denkmalschutz, muss für jede Veränderung (Umbau oder Abbruch) innerhalb des geschützten Bereichs eine denkmalrechtliche Erlaubnis beantragt werden – auch wenn es sich bei dem betroffenen Gebäude selbst um einen nicht geschützten Neubau handelt. Die Erlaubnis hängt immer von der Frage ab, inwieweit sich die Veränderung auf das Erscheinungsbild der Gesamtanlage auswirken würde. Sie muss erteilt werden, wenn dem Vorhaben keine Gründe des Denkmalschutzes entgegenstehen oder auch, wenn private Interessen des Bauherrn überwiegen.

Zunächst einmal hat der Eigentümer eines denkmalgeschützten Gebäudes eine sogenannte Erhaltungspflicht (§ 6 BWDSchG):

Eigentümer und Besitzer von Kulturdenkmalen haben diese im Rahmen des Zumutbaren zu erhalten und pfleglich zu behandeln. Das Land trägt hierzu durch Zuschüsse nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel bei.

Der Eigentümer muss das Denkmal instand halten, es instand setzen, sachgemäß behandeln und vor Gefährdung schützen. Für diese Erhaltungspflicht kann die Denkmalschutzbehörde auch entsprechende Maßnahmen verordnen. Allerdings muss sich die Pflicht zur Erhaltung im „Rahmen des Zumutbaren“ abspielen – was das wiederum genau heißt, ist eine Einzelfallentscheidung. 

Immer wieder Gegenstand von Verhandlungen ist beispielsweise der Austausch von Fenstern; denn nicht selten möchte der Bauherr günstige Kunststofffenster einbauen, die Denkmalbehörde aber bevorzugt stilgerechte Holz- oder Kastenfenster. In diesen Fällen zieht der Bauherr meist den Kürzeren, wenn Kunststofffenster die Fassade zu stark beeinträchtigen würden und die teureren Holzfenster daher als zumutbar angesehen werden.

Aus der Erhaltungspflicht kann sich also ein Konflikt mit dem Eigentumsrecht ergeben. Denn das Grundgesetz (§ 14 GG) schützt das Eigentum und seine Nutzbarkeit – welche durch den Denkmalschutz wiederum beschränkt sein kann. Dazu hat das Bundesverfassungsgericht in einem Grundsatzurteil vom 2. März 1999 festgestellt, dass durch das Grundgesetz nicht die erträglichste Nutzung des Eigentums geschützt wird; der Eigentümer muss es also grundsätzlich hinnehmen, wenn eine rentablere Nutzung seines Grundstücks aus Denkmalschutzgründen nicht möglich ist.
 

Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht im oben genannten Urteil auch Gründe aufgeführt, die der Erhaltungspflicht entgegenstehen: Der Schutz des Eigentums wiegt dann schwerer, wenn das Baudenkmal keinerlei sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr für den Eigentümer bietet; wenn also aus dem Eigentumsrecht eine Last wird. Ein weiterer Grund für eine Befreiung von der Erhaltungspflicht ist beispielsweise, wenn das Baudenkmal so stark verfallen ist, dass bei einer notwendigen Erneuerung nur noch wenig von der originalen Bausubstanz erhalten bleiben würde.

Im Mittelpunkt gerichtlicher Entscheidungen zu einer möglichen Befreiung von der Erhaltungspflicht steht dabei immer die Frage nach der wirtschaftlichen Zumutbarkeit: Ist es dem Eigentümer wirtschaftlich zuzumuten, die angeordnete Maßnahme umzusetzen und das Gebäude zu erhalten? Grundlage für die Entscheidung dieser Frage ist eine Wirtschaftlichkeitsberechnung. In dieser werden die Erhaltungskosten, die Bewirtschaftungskosten und mögliche Erträge aus dem Baudenkmal (wie Mieteinnahmen, Zuschüsse und auch steuerliche Begünstigungen) gegeneinander aufgerechnet. Die Erhaltungspflicht behält ihre Gültigkeit, wenn sich das Baudenkmal finanziell selbst trägt.

Oben haben wir bereits erwähnt, dass für jede Veränderung eines denkmalgeschützten Gebäudes – wie den Umbau oder Abbruch – eine denkmalrechtliche Erlaubnis beantragt werden muss. Bei der Entscheidung, ob die Erlaubnis zu erteilen ist, müssen verschiedene Interessen gegeneinander abgewogen werden – zum einen das öffentliche Interesse am Erhalt des Denkmals, zum anderen die Interessen des Eigentümers. Dabei wird zwischen zwei Verfahrenswegen unterschieden:

Für das Vorhaben ist keine Baugenehmigung notwendig: Bei kleineren Vorhaben, wie beispielsweise dem Austausch von Fenstern oder auch beim Abbruch eines Gebäudes ist keine Baugenehmigung erforderlich. In diesen Fällen erfolgt die Entscheidung über die denkmalrechtliche Erlaubnis zur Veränderung in einem gesonderten Verfahren.

Für das Vorhaben ist eine Baugenehmigung notwendig: Bei einem größeren Umbau oder auch einer Erweiterung des Baudenkmals ist hingegen immer eine Baugenehmigung erforderlich. Damit wird die Zustimmung der Denkmalbehörde zu einem Teil des Baugenehmigungsverfahrens. Sofern dann die Baugenehmigung erteilt wird, ist darin auch die denkmalrechtliche Erlaubnis enthalten.

Grundsätzlich gilt: Eine denkmalrechtliche Erlaubnis zur Veränderung darf nur dann nicht erteilt werden, wenn gewichtige Gründe des Denkmalschutzes vorliegen und wirtschaftliche Interessen des Eigentümers gewahrt bleiben. Ist der Erhalt des bisherigen Zustands für den Eigentümer unzumutbar, muss die Erlaubnis zur Veränderung erteilt werden.